Un Cadre pour le développement? Logique!

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Hallucinant! Au Tibet, les candidats aux études de médecine ne sont pas soumis à un test d’aptitude. Un conseil des anciens attribue les places tant convoitées en se basant sur leur seul ressenti! Complètement absurde? Possible… Mais les méthodes d’évaluation ne révèlent-elles pas beaucoup sur la manière d’envisager le monde?

Chaque organisation de coopération au développement financée par le gouvernement belge y est confrontée : la Méthode du cadre logique (MCL). Outil de gestion et méthode d’évaluation, elle a été introduite dans les années nonante par la DGD afin d’organiser la coopération au développement de manière plus transparente et d’attribuer les ressources disponibles de manière plus objective. Mais depuis son introduction, la discussion sur son sens ou son absurdité n’a jamais cessé. Petit tour d’horizon de ce qu’en pense une série d’acteurs de la coopération en Belgique.

Activité ne signifie pas changement

Il ne fait aucun doute que la présence humanitaire occidentale dans le Sud telle que celle qui avait pris forme à l’époque coloniale, avait besoin d’une redéfinition. «Les interventions des ONG manquaient de finalité claire», explique Edgard d’Adesky, chef de service D3.2 Afrique du Nord et de l’Ouest à la DGD. «Seules les activités comptaient. Le rapport d’activités en était la manifestation. Les évaluations et les mesures d’impact étaient totalement étrangères à la culture ONG de l’époque. L’aide au développement était essentiellement perçue comme une action humanitaire et non comme un appui à un développement structurel et durable.» Le besoin d’une planification orientée vers des objectifs précis se faisait donc sentir pour évaluer et comparer les actions des ONG. La DGCD a opté pour le Cadre Logique, instrument déjà utilisé au niveau international (voir encadré p.14). Conséquence : les projets ponctuels sont devenus des programmes pluriannuels, avec des objectifs spécifiques, des résultats et des indicateurs permettant de mesurer ces résultats.

Une introduction boîteuse

Peu d’acteurs du développement reviennent sur les acquis de cette professionnalisation : « la plupart des ONG ne rendent plus une liste d’activités mais se focalisent davantage sur les résultats. La qualité des indicateurs augmente. » confirme Annemie Demedts de Ngo Federatie (Coprogram). Pourtant, la mise en place du Cadre logique suscita beaucoup d’insatisfaction comme elle le rappelle : « Ce n’est pas tant le Cadre logique lui-même, mais sa prise en main qui est en cause. Nous l’avons découvert à travers les outils et non grâce à la vision qui le sous-tend. Cela a conduit à de nombreux malentendus. Les premières années n’ont pas été un franc succès. Aujourd’hui, après une période d’apprentissage, nous voyons les mérites du Cadre logique. La méthode en elle-même est neutre, mais son utilisation tant par les ONG que par des gestionnaires peut constituer un grand défi de réflexion. »

Conserver le cap

Parmi nos interlocuteurs, une quasi unanimité souligne l’apport du Cadre logique en termes de structuration : « Cela peut sembler étrange, mais appliquer un Cadre logique peut être un réel plaisir », déclare Bart Dewaele, directeur de la VVOB. «Cela nécessite une lucidité particulière et une bonne dose d’imagination pour faire la part entre ce qui est et ce qui n’est pas encore. Le Cadre logique vous oblige à penser logiquement et à organiser les étapes. C’est un exercice sérieux qui résulte d’une consultation fré- quente entre les parties concernées. Cela ne doit donc pas toujours être remis en question par la suite. À mon sens, la DGD sait parfaitement que la réalité est très complexe et changeante. Pour elle, se focaliser sur le Cadre logique est une manière de contraindre les ONG à conserver le cap et ainsi d’éviter qu’elles ne deviennent des girouettes… »

a+b=c

En dehors de cette question de la souplesse, bon nombre d’acteurs remettent aussi en question la vision du développement sous-jacente à ce modèle focalisé sur les résultats annoncés. Dans quelle mesure laisse-t-il la place à l’imprévisible, inhérent au processus de changement humain ? Que le Cadre logique suive un parcours linéaire de cause à effet ne surprend pas puisqu’il est issu de questions de logistiques militaires, un univers dans lequel “a + b = c”. «Sa transposition au secteur du développement n’est pas problématique tant que ses frontières sont reconnues et que son application est flexible. Imaginer que le Cadre montre l’entière vérité du processus de développement est une illusion », s’insurge Hédia Hadjaj, consultante au COTA, avant de prolonger sa pensée : « la réalité est infiniment plus complexe. Le dé- veloppement va au-delà de l’apport de solutions techniques. Les changements dans le comportement humain, par exemple, sont particulièrement difficiles à prévoir. »

Chemin sinueux

Bart Dewaele (VVOB) reconnaît que la mise en œuvre d’une logique linéaire constitue parfois un “tour de force”, mais il souligne qu’une approche schématique est nécessaire pour rester concentré. « Bien que le Cadre logique parte d’un point A pour arriver à un point B en ligne droite, le chemin de ce point A vers le point B est en réalité sinueux. Mais l’intention reste néanmoins d’arriver à B. Maintenir l’attention sur le résultat est important. Il y a dans le Cadre logique de l’espace pour le processus, mais celui pour qui le processus est une fin en soi tombe dans le fétichisme. Je trouve l’évolution d’une approche “projet” vers une approche “programme” très positive car, par définition, elle prend en compte les ajustements imprévus. » « Le Cadre logique est aussi une façon d’apprendre de vos planifications et interventions », renchérit Sven Rooms, directeur de programme au VVOB. « Si un point du programme n’apporte pas le résultat souhaité, cela peut s’expliquer par une raison externe ou un imprévu ; mais si différents points du programme échouent, il devient nécessaire de savoir s’il existe une cause plus profonde dans l’opération qui empêche constamment d’atteindre cette étape cruciale. »

Robins des bois vs. modestie

Certaines interventions portant sur le changement de comportement ont besoin de dix ans pour obtenir un résultat, d’autres une génération. Comment résumer une telle complexité dans un cadre qui attend des résultats concrets au bout de trois ans ? À cette question, les réactions fusent : « Le problème est que de nombreuses ONG sont peuplées de robins des bois trop ambitieux dans leurs objectifs », déclare Annemie Demedts (Ngo Federatie). « Ne demandez pas comment vous pouvez éradiquer la corruption dans un pays, mais imaginez ce que vous pouvez faire demain pour améliorer la situation. Une planification réaliste est fortement liée à la connaissance des processus sur lequel on souhaite exercer une influence : comment la prise de décision se fait dans une communauté ou comment la communauté rurale fonctionne ». Michel Philippart, consultant et formateur, corrobore cette analyse: «Le développement international est dans le cercle vicieux de l’échec, car tout le monde ambitionne de changer le monde d’un coup de baguette magique. Beaucoup de cadres logiques ne présentent pas une hiérarchie claire des objectifs. Les changements ne sont pas bien identifiés ou trop ambitieux. Un programme devrait se limiter à un seul objectif spécifique modeste, mais atteignable à 100% dans la durée du programme. L’objectif spécifique devrait dire quels sont les changements comportementaux que nous pouvons réellement atteindre sur une période de trois ans. L’évolution humaine prend une éternité. Il faut en tenir compte. Un second défaut de beaucoup de programmes, et donc de cadres logiques, c’est la faiblesse de l’analyse du contexte et de la définition de la situation de départ, la fameuse “baseline”. Si celle-ci n’est pas bien établie, avec des indicateurs pertinents, on ne pourra pas suivre ni évaluer le programme.

La cartographie des incidences

De telles réflexions ouvrent-elles la porte à la cartographie des incidences ? Annemie Demedts revient sur cette émergence : « la cartographie des incidences a émergé en tant que critique d’une utilisation erronée du Cadre logique. De nombreuses ONG ne se sont jamais demandées jusqu’où va leur influence et ce qu’elles peuvent faire pour effectivement apporter des changements, notamment comportementaux. Le mérite de la cartographie des incidences est d’avoir introduit ce point important dans le débat. Au final, notre intervention, au sein de notre sphère d’influence, doit également avoir un effet sur le terrain en dehors de cette sphère d’influence. Cette question reste la clé pour évaluer si notre approche est la bonne. » Bart Dewaele (VVOB) illustre le propos à sa manière : « Si le renforcement des capacités de notre partenaire est notre objectif, si les changements positifs sur le terrain sont celui de notre partenaire, il est de notre devoir de soutenir ce dernier afin qu’il soit effectivement en mesure de réaliser son objectif. Et pour vérifier cela, nous retombons tout de même sur le Cadre logique. »

Et au Sud… ça accroche?

Le Nord a importé le Cadre logique à grande échelle dans le Sud, mais cette méthode linéaire ne contredit-t-elle pas la façon dont le Sud voit les choses ? Pour Marti Waals, responsable des projets humanitaires et des relations extérieures à Memisa : « les nuances et les finesses du Cadre logique trouvent peu d’échos au sein des collectivités locales. Dans la pratique par contre, cela fonctionne particulièrement bien. Nous travaillons explicitement autour du Cadre logique avec nos partenaires et nous n’avons jamais rencontré de résistance. Au contraire, les gens sont heureux de participer à la réflexion. » Pour sa part, Edgard d’Adesky (DGD) ne croit pas que l’origine géographique du modèle importe. « Chaque méthode doit être aussi proche que possible de l’environnement des groupes cibles et se dérouler dans leur propre langue. L’acceptation se fait alors naturellement. Lors de l’établissement d’un arbre à problèmes au Mali, j’ai été impressionné par la capacité des acteurs locaux à sentir les liens de cause à effet de façon très précise. Je ne me souviens pas que quelqu’un ait jamais remis en cause le modèle sur le terrain. » Ceci étant, sa praticabilité est loin d’être partout optimale. Certaines nuances se rencontrent en Asie, comme le souligne Hédia Hadjaj (COTA). Elle qui est intervenue au Vietnam, souligne le respect absolu pour l’autorité : « Aborder la réalité sous l’angle des problèmes est une grande difficulté, débattre des positionnements de la hiérarchie ne se fait pas dans certains milieux ». Le mot de la fin… provisoire On le comprend, le Cadre logique ne laisse pas le secteur des ONG de marbre. Pourtant, beaucoup reconnaissent, du moins en Occident, que le modèle est actuellement le meilleur disponible, pour autant qu’il y ait un espace pour son évolution. La perception du Cadre logique dans le Sud, n’a encore été que très brièvement discutée dans ce débat et généralement à partir d’un point de vue occidental. Cela nous conduit directement à un article ultérieur.

L’origine du Cadre logique

Si les récits sur l’origine du Cadre logique diffèrent – certains y voient la pate des Canadiens –, sa première utilisation est américaine. Selon le PCM GROUP (2002), le développement du Cadre logique remonte aux recherches sur l’Operation Research et aux techniques de planification adoptées par l’armée américaine dans les années 50. En 1969, à la demande de l’agence de développement américaine (USAID), Practical Concepts Inc. élabore la Méthode du cadre logique (Logical framework approach). L’USAID l’introduit dans les années 70 comme outil de gestion et de planification de ses activités de développement. Le Cadre logique a été ajusté, avec entre autres l’ajout de la colonne “hypothèses”, et l’instrument a été déployé en un vaste processus. Les organisations européennes de développement, les allemandes en tête, ont suivi l’exemple américain dans les années 80. Depuis la fin des années 90, le Cadre logique est l’outil analytique le plus largement utilisé dans le secteur du développement.

vu du nord. Marti Waals (Memisa : assistance médicale)

« Nous adoptons une approche pragmatique et souple du Cadre logique. Avec ce modèle, nous pouvons dialoguer de manière systématique avec nos partenaires, comparer les différents districts et déterminer les objectifs de manière uniforme. Certes, nos interventions médicales s’accommodent aisément du Cadre logique, ce qui est plus difficile pour la sensibilisation ou le lobbying. Cependant, le cadre a un avantage général fort : il promeut le transfert d’appropriation. Si les partenaires participent à sa conception, à la manière d’utiliser les maigres ressources disponibles le plus efficacement, à ce que peut être notre contribution externe et ce qu’ils doivent faire, la responsabilité est partagée. Il en ressort des initiatives intéressantes telles les fonds de solidarité ou le système des contributions par les patients, lesquels réduisent la relation de dépendance. L’aperçu réaliste de la situation rend les communautés locales conscientes que tout ne peut pas venir de nous. »

Le Cadre Logique comme état d’esprit

Pour Edgard d’Adesky, chef de service D3.2 Afrique du Nord et de l’Ouest à la DGD, « un Cadre logique est un guide, un aide-mémoire. Pas une méthode scolastique rigide. C’est une recommandation. Les acteurs doivent faire leur possible pour atteindre les résultats escomptés. Le mot “Cadre” se réfère seulement à une réflexion préalable permettant de faire émerger un schéma d’actions. Le Cadre logique suppose un état mental, à savoir la capacité de rapporter précisément les effets immédiats des interventions. Nous sommes encore loin du niveau souhaité », poursuit-il, « mais en 2011-2012 des programmes de bien meilleure qualité ont été élaborés. L’application du Cadre logique démontre, à mon sens, le degré de professionnalisme d’une organisation et sa connaissance du terrain. »

“Un Cadre logique est un guide, une recette. Pas une méthode scolastique rigide.”

Le mot n’est pas la chose. Le cadre n’est pas la réalité

Utilisateurs et gouvernement conviennent que le Cadre logique n’est qu’un outil, que sa valeur est déterminée par une utilisation intelligente et flexible. Pourtant, certaines ONG soulignent combien le discours de flexibilité de certains décideurs de la DGD ne se retrouve pas nécessairement au niveau des gestionnaires de dossiers. « Beaucoup de gestionnaires de dossiers sont raisonnables », déclare Bart Dewaele (VVOB). « Mais si les évaluateurs traitent un dossier mécaniquement, si seul l’objectif a une signification, si le contexte n’a pas d’importance, l’application est erronée. Il faut une sensibilité pour les sciences humaines. Or, les nombreux cours sur le Cadre logique sont très techniques. La liberté que ce modèle suppose, est à peine mentionnée. De cette façon, vous créez des techniciens. Le Cadre n’est qu’un cadre, une série de boîtes qui ne reflètent pas pleinement la vision du monde. »

vu du nord. Michel Philippart (spécialiste en communication, formateur en gestion des projets axée résultats, expert indépendant auprès de la DGD)

« L’application du Cadre logique dans la coopération belge connaît une évolution positive. Mais la flexibilité dans son usage est à améliorer pour en faire un vrai outil de gestion, de suivi et d’évaluation. Le travail sur les hypothèses est le plus souvent le maillon faible de la chaîne. Ces hypothèses devraient être le facteur “chance” de nos programmes, dont Philippe Gabilliet fait l’éloge dans un petit livre récent. Il s’agit de porter un regard positif sur les risques et les opportunités. La “probabilité de cet improbable” est très grande. Si les hypothèses ont bien été identifiées et analysées, nous saurons saisir cette chance et la faire advenir. Un second développement pourrait être introduit dans cette approche car le Cadre logique ne dit pas le chemin ; il établit la situation de départ et la vision de la situation améliorée, si nos résultats sont atteints. Le chemin pour atteindre ces objectifs est à inventer chaque jour, même si nous avons posé des jalons, des étapes. Pour adopter et introduire cet esprit dans la méthode du Cadre logique, la spiritualité bouddhiste pourrait nous inspirer. Lorsque l’action est conduite dans l’esprit du moment présent, elle se révèle plus efficace ; il convient d’implémenter nos programmes en se centrant sur le présent, tout en gardant son attention fixée sur le résultat attendu. »

vu du sud. Robert Innocent Kheng (expert indépendant au Cameroun)

Le Cadre logique illustre-t-il une propension de l’Occident à imposer un modèle allant à l’encontre de notre point de vue africain ? Si la philosophie sous-jacente n’est pas fondamentalement nôtre, les experts africains se sont approprié la méthode et s’en accommodent. Pour les promoteurs de projets locaux, c’est un peu plus difficile. Leurs stratégies sont spontanées et empiriques. Une analyse d’impact d’un projet exige trop de temps pour eux, temps perdu pour le projet lui-même. Pour moi, le Cadre logique est un modèle de suivi et de planification bien pensé qui assure la cohérence et la visibilité. S’il souffre de faiblesses, il vaut mieux que d’autres outils comme par exemple la méthode Rapid Results Initiatives (RRI) utilisée par la Banque mondiale et qui attend un résultat endéans les 150 jours. C’est une sacralisation du temps de travail qui fait perdre le recul d’un cadre global. Un autre grand défi consiste à identifier de bons indicateurs, a contrario des objectifs de l’ONU qui sont tout simplement irréalisables parce qu’établis par des experts, sans consultation avec les exécutants.